作為“十四五”首年，2021年對(duì)于光伏行業(yè)來說，變化諸多。一方面，面對(duì)雙碳目標(biāo)帶來的新形勢(shì)，主管部門的管理政策方向正在持續(xù)深入變化；另一方面，進(jìn)入無補(bǔ)貼時(shí)代的新能源項(xiàng)目，從國(guó)家政策角度來看，更多的抓手集中到了地方政府層面，這之于雙碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)及行業(yè)的發(fā)展，既有了宏觀目標(biāo)的加持，但同時(shí)也帶來了更多的細(xì)節(jié)不確定性。

?本文結(jié)合國(guó)家能源局新能源與可再生能源司副處長(zhǎng)孔濤以及國(guó)家發(fā)改委能源研究所研究員時(shí)璟麗老師在光伏行業(yè)2021年上半年回顧與下半年展望會(huì)上的發(fā)言，結(jié)合目前行業(yè)的發(fā)展空間、電力市場(chǎng)交易、政策導(dǎo)向以及不確定風(fēng)險(xiǎn)因素等綜合分析2021年行業(yè)管理政策的變化以及由此帶來的發(fā)展模式的演變。

定調(diào)

從宏觀層面來看，“十四五”時(shí)期新能源的發(fā)展將圍繞2030年碳達(dá)峰、2060年碳中和的目標(biāo)進(jìn)行規(guī)劃與設(shè)計(jì)。根據(jù)時(shí)璟麗老師介紹，在這一目標(biāo)指引下，2030年非化石能源在一次能源中的占比將從20%提升至25%，2025年非化石能源在一次能源消費(fèi)占比為20%。基于此，國(guó)家首次提出風(fēng)光裝機(jī)目標(biāo)：2030年累計(jì)12億千瓦以上，所以以風(fēng)光為主的可再生能源電力電量要在“十三五”規(guī)模上大幅度增加。但同時(shí)，由于非化石能源占比目標(biāo)的提升，而水電、核電、生物質(zhì)發(fā)電至少在2030年前額外增量空間非常有限，風(fēng)電、太陽能發(fā)電裝機(jī)和電量的額外增量將是主力，可再生能源非電利用將貢獻(xiàn)一部分。按照時(shí)璟麗老師測(cè)算，以風(fēng)光在增量電量相等的情形下，“十四五”風(fēng)光新增裝機(jī)在500GW左右，“十五五”風(fēng)、光新增裝機(jī)在600-700GW。

在上述目標(biāo)以及測(cè)算的基礎(chǔ)上，2021年以來，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策，以保證30·60目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)，其中包括目標(biāo)落實(shí)、項(xiàng)目建設(shè)管理、電價(jià)、電力市場(chǎng)交易以及金融支持等方面的相關(guān)政策。

目標(biāo)戰(zhàn)略及落實(shí)

“十四五”時(shí)期，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局將通過可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重來促進(jìn)各省新能源的發(fā)展，這一目標(biāo)制定的依據(jù)是以2025、2030年非化石能源為20%、25%為基礎(chǔ)。根據(jù)時(shí)璟麗老師分析，2021年起，每年初滾動(dòng)發(fā)布各省權(quán)重，同時(shí)印發(fā)當(dāng)年和次年消納責(zé)任權(quán)重。其中，當(dāng)年權(quán)重為約束性指標(biāo)，各省按此進(jìn)行考核評(píng)估；次年權(quán)重為預(yù)期性指標(biāo)，各省按此開展項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，逐步實(shí)現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)。據(jù)介紹，2022年各省份非水預(yù)期性指標(biāo)較2021年均增加1.25個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)數(shù)據(jù)監(jiān)督，2020年為第一年正式考核，從總量責(zé)任權(quán)重看，各省市區(qū)均達(dá)到最低消納責(zé)任權(quán)重要求。其中，20個(gè)省份達(dá)到或超過激勵(lì)性權(quán)重：青海、甘肅、重慶、湖南、湖北、貴州、廣東、吉林、寧夏、江西、陜西、河南、內(nèi)蒙古、浙江、山西、安徽、遼寧、江蘇、海南、天津；福建通過指標(biāo)年度轉(zhuǎn)移，將0.5個(gè)百分點(diǎn)權(quán)重轉(zhuǎn)移至2021年。從非水責(zé)任權(quán)重來看，各省市區(qū)均達(dá)到最低消納責(zé)任權(quán)重要求，吉林、內(nèi)蒙古、陜西、湖南、江西、湖北、江蘇、廣西、海南、貴州、福建、廣東、上海、重慶共14個(gè)省份達(dá)到或超過激勵(lì)性權(quán)重。其中，4個(gè)省份之間有超額消納量轉(zhuǎn)讓，青海加上了河南轉(zhuǎn)讓的12億千瓦時(shí)超額消納量，浙江加上了寧夏轉(zhuǎn)讓的12.55億千瓦時(shí)超額消納量。另一方面，國(guó)家能源局上半年籌備中的事關(guān)新能源行業(yè)“十四五”發(fā)展方向的還有兩大文件：《可再生能源發(fā)展“十四五”規(guī)劃》以及《促進(jìn)新時(shí)代新能源高質(zhì)量發(fā)展的若干政策》。據(jù)介紹，可再生能源“十四五”規(guī)劃作為國(guó)家能源局“十四五”一系列規(guī)劃之一，目前已形成送審稿。在形式上，為了強(qiáng)調(diào)可再生能源的整體性和系統(tǒng)性，只編制出臺(tái)可再生能源規(guī)劃，不再印發(fā)各可再生能源品種的單行規(guī)劃；在指導(dǎo)方針上，提出了“以區(qū)域布局優(yōu)化發(fā)展、以重大基地支撐發(fā)展、以示范工程引領(lǐng)發(fā)展、以行動(dòng)計(jì)劃落實(shí)發(fā)展”的發(fā)展思路；在內(nèi)容上，提出了如何構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)的一系列關(guān)鍵措施。《促進(jìn)新時(shí)代新能源高質(zhì)量發(fā)展的若干政策》定位為政策性文件，是國(guó)家能源局落實(shí)碳達(dá)峰實(shí)施方案系列配套文件之一。為了提高文件的效力，該文件正爭(zhēng)取以較高層級(jí)印發(fā)。據(jù)介紹，上述文件以習(xí)近平總書記提出的非化石能源占比目標(biāo)、風(fēng)電光伏發(fā)電裝機(jī)容量發(fā)展目標(biāo)，以及構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)作為政策制定的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；主要針對(duì)影響以風(fēng)電、光伏為主的新能源大規(guī)模、高比例發(fā)展的關(guān)鍵性、要害性、實(shí)質(zhì)性、核心性堵點(diǎn)、痛點(diǎn)，提出切實(shí)可行、具備操作性的政策。此外，政策將力求具體量化、管用有效。項(xiàng)目管理政策

根據(jù)時(shí)璟麗老師總結(jié)，涉及項(xiàng)目管理政策的相關(guān)文件主要包括光伏三大文件以及兩大儲(chǔ)能相關(guān)政策。其中，《關(guān)于2021年風(fēng)電、光伏發(fā)電開發(fā)建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》明確了新機(jī)制——并網(wǎng)多元保障機(jī)制，保障性并網(wǎng)與市場(chǎng)化并網(wǎng)的主要區(qū)別在于各省非水最低消納責(zé)任權(quán)重的邊界。其中，市場(chǎng)化并網(wǎng)需要自建、合建共享或者購買服務(wù)等方式落實(shí)調(diào)峰條件。近日國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局就市場(chǎng)化并網(wǎng)項(xiàng)目配套調(diào)峰能力進(jìn)一步下發(fā)了國(guó)家能源局印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)可再生能源發(fā)電企業(yè)自建或購買調(diào)峰能力增加并網(wǎng)規(guī)模的通知》（解讀可點(diǎn)擊《成本增加約1元/瓦，新儲(chǔ)能政策是否會(huì)“逼?！惫夥袌?chǎng)化項(xiàng)目？》），進(jìn)一步明確了風(fēng)、光伏市場(chǎng)化項(xiàng)目需要由發(fā)電企業(yè)適當(dāng)承擔(dān)調(diào)峰責(zé)任，并且隨著新能源發(fā)電技術(shù)進(jìn)步、效率提高以及系統(tǒng)調(diào)峰成本的下降，將電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)的消納規(guī)模和比例有序調(diào)減。不過，雖然國(guó)家層面“特赦”了保障性規(guī)?？梢圆慌渲脙?chǔ)能，但從目前各省的管理方案來看，已經(jīng)有超過10個(gè)省份要求新增項(xiàng)目配置儲(chǔ)能進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性配置。另外兩份文件分別是《關(guān)于推進(jìn)電力源網(wǎng)荷儲(chǔ)一體化和多能互補(bǔ)發(fā)展的指導(dǎo)意見》以及《關(guān)于報(bào)送整縣（市、區(qū)）屋頂分布式光伏開發(fā)試點(diǎn)方案的通知》（更多信息可點(diǎn)擊《國(guó)家能源局：整縣推進(jìn)方案各省自行實(shí)施，不壟斷、不暫停、不強(qiáng)制、不越位！》），分別就源網(wǎng)荷儲(chǔ)一體化和多能互補(bǔ)以及分布式整縣推進(jìn)等規(guī)則予以明確。其中，作為市場(chǎng)化項(xiàng)目的主導(dǎo)力量，源網(wǎng)荷儲(chǔ)一體化和多能互補(bǔ)項(xiàng)目申報(bào)遠(yuǎn)超行業(yè)預(yù)期，在此前青海省公示的首批一體化項(xiàng)目名單中，總規(guī)模容量高達(dá)42GW，預(yù)計(jì)全國(guó)的一體化項(xiàng)目申報(bào)容量將超過百吉瓦。據(jù)光伏們了解，國(guó)家層面將不再就各省上報(bào)的一體化項(xiàng)目進(jìn)行審批，審批權(quán)限進(jìn)一步下放至各省主管部門。可以預(yù)見的是，在雙碳目標(biāo)壓力下，市場(chǎng)化項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)也將愈發(fā)激烈。除了一體化項(xiàng)目之外，整縣推進(jìn)也極大的調(diào)動(dòng)了分布式光伏的投資熱情。據(jù)光伏們統(tǒng)計(jì)，此前已經(jīng)宣布簽約的縣級(jí)數(shù)量已經(jīng)超過100個(gè)，而最終的市場(chǎng)規(guī)模有望突破100GW（更多信息可點(diǎn)擊《大躍進(jìn)！分布式光伏整縣試點(diǎn)申報(bào)或?qū)⒊?00縣，總規(guī)模預(yù)計(jì)超過100GW》），迎來一場(chǎng)屬于分布式光伏的市場(chǎng)盛宴。

電價(jià)

新能源項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)的主管部門為國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司。在風(fēng)、光全面進(jìn)入平價(jià)之后，新能源的電價(jià)政策關(guān)注重點(diǎn)更加趨向于確定電價(jià)的機(jī)制，比如是否競(jìng)價(jià)以及新能源參與電力市場(chǎng)交易的比例。今年的電價(jià)政策《關(guān)于2021年新能源上網(wǎng)電價(jià)政策有關(guān)事項(xiàng)的通知（發(fā)改價(jià)格〔2021〕833號(hào)）》一文中明確，2021年新增風(fēng)光項(xiàng)目全部平價(jià)上網(wǎng)，執(zhí)行當(dāng)?shù)厝济夯鶞?zhǔn)價(jià)，不需要競(jìng)價(jià)；電價(jià)政策的另一大看點(diǎn)是戶用光伏電站的補(bǔ)貼3分/千瓦時(shí)，這是戶用光伏有補(bǔ)貼的最后一年，5億元的補(bǔ)貼總盤子也給了今年戶用光伏足夠大的裝機(jī)預(yù)期。但需要注意的是，在管理權(quán)限下放至各省之后，除了國(guó)家層面的政策外更多，具體還要看各地方的具體規(guī)定。比如，國(guó)家電價(jià)政策規(guī)范的是2021年新能源電價(jià)，執(zhí)行期為當(dāng)年8月1日，但在今年上半年四川甘孜州200MW光伏基地的優(yōu)選中，電價(jià)仍然是第一競(jìng)爭(zhēng)要素，更是創(chuàng)下了不足0.2元/千瓦時(shí)的新能源上網(wǎng)破紀(jì)錄電價(jià)（更多信息可點(diǎn)擊《0.1476元/千瓦時(shí)！國(guó)家電投引領(lǐng)中國(guó)光伏最低電價(jià)，甘孜州200MW光伏基地開標(biāo)》）。另外需要指出的是，一方面，從2021年的電價(jià)政策中暫時(shí)無法獲悉2022年以及之后的電價(jià)政策走勢(shì)，但大概率是國(guó)家發(fā)改委制定一個(gè)上限指導(dǎo)價(jià)，電價(jià)仍將成為競(jìng)爭(zhēng)性配置中的關(guān)鍵因素。同時(shí)，對(duì)于風(fēng)、光伏項(xiàng)目收益率測(cè)算來說，上限指導(dǎo)價(jià)以及競(jìng)價(jià)的幅度將尤為重要；另一方面，在今年的電價(jià)政策中，盡管明確新增項(xiàng)目按照燃煤基準(zhǔn)價(jià)上網(wǎng)，但并未直接明確多少小時(shí)數(shù)內(nèi)的電量執(zhí)行燃煤基準(zhǔn)價(jià)。即新能源項(xiàng)目需要參與電價(jià)市場(chǎng)交易的比例尚未敲定，這也將直接導(dǎo)致新增項(xiàng)目收益率測(cè)算模型邊界的模糊。根據(jù)時(shí)璟麗老師分析，2021年新增風(fēng)、光伏項(xiàng)目的收益可分為兩部分：其中基本收益=一定小時(shí)數(shù)內(nèi)的電量*確定的電價(jià)（平價(jià)或低價(jià)）；增加收益=之外的電量參與市場(chǎng)或者綠電交易。

不確定因素

如上文所言，在今年的電價(jià)政策中并未明確執(zhí)行燃煤基準(zhǔn)價(jià)的利用小時(shí)數(shù)，即需要參與電力交易或者綠證交易的比例，這一因素也將成為“十四五”期間風(fēng)、光項(xiàng)目收益率測(cè)算的關(guān)鍵。時(shí)璟麗老師認(rèn)為，目前電力市場(chǎng)推進(jìn)進(jìn)程以及新能源參與市場(chǎng)推進(jìn)進(jìn)程加快，對(duì)于風(fēng)、光項(xiàng)目來說，超出一定小時(shí)數(shù)部分的電量/部分電量需要參與電力市場(chǎng)，但實(shí)際小時(shí)數(shù)可能更多。在《關(guān)于進(jìn)一步做好電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》中明確提出穩(wěn)妥有序推動(dòng)新能源參與電力市場(chǎng)，其中通過鼓勵(lì)、引導(dǎo)等表述界定新能源參與電力市場(chǎng)的導(dǎo)向。眾所周知，在西北限電較為嚴(yán)重的地區(qū)，新能源高比例參與電力市場(chǎng)早已是不爭(zhēng)的事實(shí)，部分省份的保障性收購小時(shí)數(shù)甚至不足500小時(shí)，遠(yuǎn)低于國(guó)家能源局規(guī)定的保障小時(shí)數(shù)。同時(shí)，近兩年，以山西、陜西、內(nèi)蒙古等為代表的省份也在陸續(xù)加碼新能源參與電力市場(chǎng)的比例。進(jìn)入“十四五”時(shí)期，新能源參與電力市場(chǎng)將成為大勢(shì)所趨，對(duì)于行業(yè)來說，及早研究應(yīng)對(duì)已成必然。除了電力交易之外，時(shí)璟麗老師認(rèn)為，未來新能源項(xiàng)目可能需要增加儲(chǔ)能成本，或者部分省份需要支付輔助服務(wù)費(fèi)用，這也將成為收益率測(cè)算必須要關(guān)注的點(diǎn)。但另外，來自于綠電/綠證收益可能會(huì)增加一部分收益。時(shí)璟麗老師表示，目前國(guó)內(nèi)用能企業(yè)對(duì)于綠色電力、可再生能源電力綠色證書的需求激增。一方面，國(guó)內(nèi)各界在落實(shí)“3060雙碳”目標(biāo)戰(zhàn)略方面行動(dòng)加快；另一方面，從國(guó)際層面來看，越來越多國(guó)家提出碳中和、歐盟計(jì)劃征求碳邊境調(diào)節(jié)稅等形勢(shì)。針對(duì)國(guó)內(nèi)的綠證方案，時(shí)璟麗老師認(rèn)為，2017年的綠證方案已不適用于新形勢(shì)，建議調(diào)整政策的幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：第一，綠電或綠證的本質(zhì)和目的：堅(jiān)持體現(xiàn)其環(huán)境屬性，決定綠電/綠證收益的歸屬；第二，盡快擴(kuò)大范圍，分布式可再生鞥能源必須納入，需要考慮的是納入范圍是全部可再生能源還是非水可再生能源以及平價(jià)無補(bǔ)貼項(xiàng)目還是所有可再生能源項(xiàng)目；此外，第三是考慮綠電綠證是量證合一還是分離，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和靈活性角度，建議量證分離，第四是亟需加快推進(jìn)綠證市場(chǎng)，尤其是規(guī)范核發(fā)體系，完善交易體系，建立認(rèn)證體系。隨著國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)的正式啟動(dòng)，時(shí)璟麗老師建議風(fēng)、光投資企業(yè)關(guān)注碳交易是否可以與綠電/綠證的銜接以及CCER能否再啟、綠電綠證與CCER是否交叉重疊重復(fù)計(jì)算等問題。受益于雙碳目標(biāo)的提出，在能源轉(zhuǎn)型的重任下，新能源正面臨著前所有未有的發(fā)展契機(jī)，但同時(shí)也承擔(dān)著發(fā)展的壓力。另一方面，相比于“十三五”，“十四五”時(shí)期的新能源發(fā)展將更偏向于市場(chǎng)化，不確定的風(fēng)險(xiǎn)邊界隨之增加，也對(duì)參與企業(yè)提出了新的挑戰(zhàn)。由中國(guó)光伏行業(yè)協(xié)會(huì)、光伏們、風(fēng)芒能源聯(lián)合主辦的第六屆新能源電站設(shè)計(jì)與設(shè)備選型研討會(huì)將于2021年10月14-16日在云南昆明舉辦。會(huì)議將從光伏、風(fēng)電、儲(chǔ)能及綜合能源等領(lǐng)域，就電站設(shè)計(jì)、工程施工與設(shè)備選型三方面進(jìn)行多維度的探討，助力行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

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